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都市圈观察丨空间都市圈化图景:平面生活,网络型交通,服务均等化

·2019-08-16 09:05·互联网
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今年2月,国家发改委发布的《培育发展现代化都市圈的指导意见》是我国首次在官方层面明确都市圈这一城镇化空间形态。纵观国际发展经验与我国相关政策,可预见未来中国城镇空间的都市圈化会越来越明显。

现代化都市圈应该是什么样的图景?空间都市圈化又将如何改变未来中国城市发展格局?本文基于东京都市圈和北京都市圈的比较,探讨中国未来都市圈化的发展趋势。

Photo by Ginji Ito on Unsplash

Part.1

东京都市圈

交通往来通畅、公共资源均衡

非均衡化是经济的基本空间特征,匀质和均衡是生活的基本诉求。经过长期的培育发展和持续的城市更新,发达国家都市圈基本实现了内部往来通畅的交通体系和相对均衡的公共资源配置。

东京都市圈由一都三县(东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县)组成,面积13400平方公里,总人口约3500万。其中,东京都下辖23个特别区、26个自治市及部分町村,总行政面积2194平方公里,人口1393万。

图1. 东京都行政区划

资料来源:网络

图2. 东京都市圈城镇体系示意图

资料来源:华夏幸福产业研究院

其中,东京都23区是东京都市圈核心区,人口947万,行政面积627.5公里,平均人口密度1.5万人/平方公里。作为简单参照,北京五环内面积约700平方公里,人口约1000万,人口密度1.4万人/平方公里。

1. 交通网络化:“枢纽-网络”结构下畅通的都市圈交通网络

在交通方面,东京都市圈通过复合功能的内部链接和广域网络的外部联通,打造出极其畅通的都市圈交通网络。

东京都23区轨道交通体系极为发达,地铁站点的空间分布非常均匀。

图3. 东京都23区地铁路线

资料来源:东京都交通局

东京都23区和26个市及三县间通过密集的市郊铁路和公路路网连接,形成了都市圈内外圈层间畅通的交通网络。

图4. 东京都市圈部分市郊铁路路线图(仅JR东日运营线路)

资料来源:JR官网,华夏幸福产业研究院

图5.北京与东京都市圈的交通网络对比

资料来源:李燕、王芳等,《经济地理》

2. 公共服务均等化:空间均衡的公共资源

东京都市圈内基本实现了公共资源的均衡配置,不仅反映在公共资源供给数量,也体现为公共资源服务质量。

东京都23区人口密度达到15086人/平方公里,各都区间人口密度相对均衡。26个自治市平均人口密度为5347人/平方公里,除东部包含山区的几个自治市(町、村)人口密度较低外,多数自治市人口密度保持在5000人/平方公里以上。

虽然人口密度存在一定差异,但是处于都市圈内核的23区部和处于外圈层的26市部,在公共服务供给上并无明显差别。例如,各行政区幼儿园、中小学、图书馆、医院、邮局数量基本根据当地实际人口实现均衡配置。

表1. 东京都区部和市部的公共资源配置

资料来源:东京都厅2017年统计年鉴

进一步考察东京都的公共服务质量:以毕业生录取率为标准评价各行政区教育质量,26个自治市和23区部并无明显差别。而从人均使用量角度评价居民所享受的公园面积、道路面积、图书馆公共图书、医院看护师数量等公共服务资源,处于外圈层的26个自治市和作为都市圈核心的23区部也并未形成公共资源落差。

表2. 东京都区部和市部的公共资源质量

资料来源:东京都厅2017年统计年鉴

东京都市圈内畅通的交通网络和空间均衡的公共资源,促使东京都市圈内成为“生活平地”,东京都市圈居民可根据经济条件、生活偏好灵活选择居住空间,用脚投票机制下最终实现了都市圈内生活空间的动态均衡,例如,东京都各行政区内的住宅数和家庭数基本一致。

Part.2

中国都市圈发展瓶颈

圈层交通体系滞后,公共服务落差突出

由于中国都市圈培育时间尚短,生活空间都市圈化相对滞后,中心城区与外圈层间迟滞的交通体系和公共服务落差,导致中心城区成为都市圈内相对封闭的公共资源“高地”。

1. 圈层交通体系滞后

以国内城市交通较为发达的北京为例,北京都市圈的圈层交通体系与东京相比差距明显,行政区边界断头路现象普遍,市郊(域)铁路更是差距显著。

图6. 北京与东京都市圈轨道交通情况

资料来源:City Rail Transit,中国城市轨道交通协会

图7. 北京与东京都市圈的铁路站点分布

资料来源:李燕、王芳等,《经济地理》

2. 公共资源落差突出

考察医疗、公园和中小学教育资源,北京都市圈内公共资源非常丰富,是全国的高地,但主要集中于城市核心区,都市圈外圈层公共资源相对稀缺。

图8. 北京都市圈公共资源空间分布

资料来源:华夏幸福产业研究院

公共资源质量落差也非常突出。以北京市中考为例,北京市各区教育质量存在明显落差,中心城区(东城、西城、海淀)优势明显。

表3. 北京市2018年中考普通高中录取率

资料来源:北京中考在线

表4. 北京市2018年中考各分数段人数及占比

资料来源:北京中考在线

Part.3

“中心-外围”的发展逻辑制约都市圈发展

中国城市采取“中心-外围”的发展逻辑,城市政府在主导城市规划、配置公共资源过程中以中心城区为核心、逐步向外围发展。这一发展逻辑导致外圈层公共资源配置和交通体系建设滞后,中心城区与外圈层之间易形成公共服务落差,加上内外圈层交通体系对接不畅,中心城区成为都市圈内相对封闭的公共资源“高地”。在“人往高处走”的规律下,市民为了减少通勤时间、享受更优质的公共资源,不得不选择居住于过度拥挤的中心城区。

公共交通和公共服务空间分布不均衡,是诱发中心城区城市病的重要根源。

1. 公共资源“失衡”影响下的人口分布

仍以北京为例,从2002年至今,从整体来看北京市人口密度保持在相对稳定的水平。常住人口增长的同时,建成区面积也在增加。

表5. 2002-2017年北京市建成区面积与常住人口

资料来源:中经网统计数据库,北京市统计年鉴

表6. 2002-2017年北京市人口密度

资料来源:中经网统计数据库,北京市统计年鉴

北京市建成区人口密度维持在1.48万人/平方公里,与东京都23区1.5万人/平方公里的人口密度相差不大。从汽车保有量来说,2018年北京市汽车保有量达到608.4万辆(北京市2018年统计公报),而东京都汽车保有量超过800万辆。

为什么人口密度相对稳定且人均汽车保有量更低的北京近年来交通拥堵、资源紧张、环境污染等城市病问题却越来越严重呢?

从城市空间人口密度来看,北京市人口密度非常不均衡:东、西城人口密度超过2万人/每平方公里,朝阳、海淀、丰台和石景山区人口密度下降到0.8万人/每平方公里,而大兴、昌平、顺义人口密度进一步下滑到不到0.2万人/每平方公里。对比东京都23区部(可类比北京市五环内)和26市部(类比北京市五环外),可以发现北京中心城区人口密度很高,而中心城区外人口密度迅速下滑。

图9. 北京市与东京都人口密度图

资料来源:北京市2018年统计年鉴,东京都统计年鉴

从经济圈层视角对比北京都市圈和东京都市圈,这一特征更为明显:离市中心0-10km范围内,北京人口密度高于东京、纽约;超过20km,北京人口密度大幅下降,远低于东京、纽约等成熟都市圈。

表7. 2015年北京、东京等都市圈人口密度圈层分布

(单位:万人/平方公里)

资料来源:国务院发展研究中心卓贤等,从城镇化到都市圈化

2. 公共资源“失衡”影响下的房产价值

房产价值=房产居住价值+获取更优质公共资源的机会价值

受限于公共服务落差和对接不畅的交通网络,中心城区成为都市圈内部相对封闭的公共资源高地和人口集聚尖峰。

中心城区有限空间内集中了最为优质的公共资源,而持有房产是就近享有公共资源的主要方式。在“稀缺性产生价值”的经济学规律下,作为反映优质公共资源稀缺性程度的房价,自然水涨船高。当中心城区房产价值远超房屋居住价值,主要体现为获取优质公共资源的机会收益时,中心城区的天价老破小现象不足为奇。

图10. 北京市房价与东京都地价比较

资料来源:链家(北京市二手房挂牌均价),东京都统计年鉴(东京都住宅平均地价)

注:东京都房价主要由“地价”构成(还包括“地上建筑物价格”),东京都地价可类比中国新建商品房楼面价。囿于制度差异和数据可得性,无法换算成统一口径,本图仅作比较示意。东京都地价根据东京都2018年平均日元地价以15:1汇率换算为人民币。

Part.4

如何培育发展现代化都市圈?

——来自东京都市圈的经验借鉴

《培育发展现代化都市圈的指导意见》提出都市圈发展目标为:到2022年,都市圈同城化取得明显进展,基础设施一体化程度大幅提高,阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除,成本分担和利益共享机制更加完善,梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。

借鉴东京都市圈发展经验,都市圈同城化发展,既要实现经济空间都市圈化,更要着力推动生活空间都市圈化,构建都市圈内畅通的交通网络体系和空间均衡的公共资源配置。以此为鉴,我国的现代化都市圈培育应优先从以下三方面着手。

1. TOD理念:以都市圈节点城市、微中心为重点,构建都市圈复合交通网络

TOD(Transit-Oriented Development)是以公共交通为导向的城市发展模式。在城市开发和新城建设过程中,以火车站、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线为先导,构建畅通的交通干线网络。新城新区则以公交站点为中心,沿公交走廊紧凑布局,将600m(步行约10min)作为社区有效影响边界,使居民能在较短步行范围内搭乘公交,最终打造中心商务区、办公区、外围居住区的类“同心圆结构”,塑造和谐宜居的公共空间。

东京都市圈内,东京都23区通过以市郊铁路为核心的交通干线网络与东京都26市及三县实现高效连接。目前北京都市圈的培育短板就在于外圈层交通体系对接不畅,市域(郊)铁路、城际公交等发展滞后,“断头路”“瓶颈路”现象、跨行政区道路设置路障设施、收费站点等现象较为普遍。

我国都市圈培育需要借鉴吸收TOD发展理念,以都市圈微中心、节点城市为重点,加快构建以都市圈轨道交通和公路路网为主体的复合交通网络。

2. SOD理念:以公共服务均衡普惠为基本要求,推动都市圈内公共资源配置空间均衡

SOD(Service-Oriented Development)强调以公共服务设施建设为导向的城市发展。在城市开发和新城建设过程中,以公共服务设施建设引导开发,通过完善大型公共服务设施的配置,为企业和居民流入创造条件,提升新区功能,带动城市整体发展。政府利用行政权力将行政或其他城市功能进行空间迁移,新开发地区市政设施和社会公共服务设施同步形成,最终实现城市空间的均衡化发展。

东京都市圈的新城开发呈现出典型的公共服务设施导向特征,作为都市圈外圈层的26市居民能够享受更多的人均公园和道路基础设施正是这一导向的例证。更为可贵的是,东京都市圈在长期培育过程中进一步实现了公共资源质量空间均衡,都市圈内成为生活平地。

我国都市圈培育应着力减少圈层间的公共服务落差,在未来的城市发展和新城建设过程中,可基于以TOD和SOD理念打造具备外部复合交通网络和内部微循环系统的宜居新城,通过导入产业和人口实现城市空间重构。

3. 公共治理一体化:地方政府需要打破行政壁垒,加强政策协同,构建一体高效的都市圈公共治理体系

日本都市圈内,东京都政府管辖23都区,26市由各市政府自治,东京都政府和各自治市政府地位平等,基于协商一致原则推进整体规划和资源配置。北京都市圈内交通网络对接不畅、公共资源配置空间失衡的原因之一是地方政府间缺乏统一规划和政策协同机制,公共资源按照行政等级配置。

我国都市圈在未来发展中需要构建地方政府间的规划衔接机制,着力打破行政区壁垒,加强政策协同,以一体化规划建设管护为抓手,推进都市圈内基本公共服务共建共享,实现公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变。

参考资料:

1、国家发展改革委员会《培育发展现代化都市圈的指导意见》

2、李燕、王芳等,北京的人口、交通和土地利用发展战略,《经济地理》2017年37-4期

3、国务院发展研究中心卓贤等,从城镇化到都市圈化

4、中经网统计数据库

5、北京市统计年鉴、东京都统计年鉴、城市统计年鉴等

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